Schuld en democratie

Europa – en mogelijk in haar kielzog de wereldeconomie – balanceert aan de rand van de afgrond. Voornaamste reden: de enorme schuldenberg, waar een groot aantal staten door geteisterd wordt. Een cruciale vraag is echter: hoe zijn die schulden eigenlijk ontstaan? Een antwoord op die vraag biedt mogelijk tevens een sleutel tot de oplossing. In grote lijnen zijn er twee hoofdoorzaken aan te wijzen: democratie en conjunctuurbeleid.

Democratie

Opmerkelijk is dat bijna alle grote westerse democratieën grote schuldenmakers zijn. De schuld van de VS (in 2011 ca 100% het BBP)  is nog groter dan die van de EU als geheel (ca 86%). Japan maakt het nog bonter: ca 225% in 2011.

Toeval? Waarschijnlijk niet. Democratie lijkt wel degelijk een factor van belang voor de staatsschuld te zijn.  Hoe wordt je als politicus of politieke partij gekozen in een democratisch land? Niet als je je sterk maakt voor bezuinigingen en belastingverhogingen. Partijen kunnen het proberen als ze de kiezer kunnen overtuigen dat de buikriem absoluut noodzakelijk is om de economie of het land te redden. Door een restrictief beleid worden echter altijd belangen van bepaalde groepen direct getroffen. Een positief effect op de economie is lang niet altijd verzekerd.

Bovendien zal zo’n effect doorgaans pas op de lange termijn optreden. Politiek dus moeilijk te verkopen. Dat verklaart ook waarom we nu regeringen van technocraten in plaats van gekozen politici hebben in Italië en Griekenland. Het schuldopdrijvend effect van de democratie is nog sterker in landen, waarin de politieke macht sterk verdeeld is. Het politieke stelsel kan daar ook aan meewerken: een stelsel van (al of niet versterkte) evenredige vertegenwoordiging wil nog al eens zorgen voor instabiele regeringen.

Typische voorbeelden hiervan zijn Italië (schuld ca 120% van het  BBP), België (ca 100%) en Griekenland (165%). Italië heeft dan ook sinds de oorlog 61 regeringen gekend. Nog erger wordt het als een instabiel politiek systeem hand in hand gaat met corruptie en vriendjespolitiek (clientelisme). Dan kun je het schudden met de staatsbegroting. Zie wederom Griekenland en Italië.

Conjunctuurbeleid

Een tweede reden voor uitdijende staatsschulden is het Keynesiaanse conjunctuurbeleid.  Zoals we verderop zullen zien, is deze factor gerelateerd aan de eerste (democratie). Volgens de theorie van Keynes dient de overheid de economie bij te sturen. Dat wil zeggen gas geven als het slecht gaat en op de rem trappen als goed gaat om te verhinderen dat de economie uit de bocht vliegt. Als bedrijven en burgers te weinig besteden moet de overheid via haar overheidsuitgaven en belastingbeleid extra geld uitgeven om de pruttelende economische motor van nieuwe brandstof te voorzien.

Veelal leidt dat tot een begrotingstekort. Het conjunctuurbeleid wordt in een recessie meestal breed gedragen, want vrijwel iedereen vindt dat de overheid iets moet doen en niemand klaagt over lagere belastingen of meer geld voor onderwijs, gezondheidszorg of hogere subsidies op huisvesting en schone auto’s. Bijna iedereen stond ook te juichten toen Bos en Balkenende in 2008 met miljarden strooiden om ons bankenstelsel overeind te houden.

Maar nu het omgekeerde: als de economie er florissant voorstaat moet de overheid een restrictief beleid gaan voeren. Ziet u het voor zich: de regering kondigt forse bezuinigingen aan op onderwijs en gezondheidszorg omdat….. het zo goed gaat met de economie! Dat lijkt op politieke zelfmoord. Het gebeurt dus ook weinig. Toegegeven: in de economie zijn automatische stabilisatoren werkzaam. In een recessie nemen b.v. de werkeloosheidsuitkeringen toe en de belastingopbrengsten af.

In een opgaande economie is dit andersom: dan zullen belastinginkomsten stijgen en overheidsuitgaven en daarmee het begrotingstekort automatisch dalen. Maar meestal niet genoeg om een begrotingsoverschot te creëren. Daarvoor zijn toch echt aanvullende en doorgaans (zeer) impopulaire maatregelen voor nodig. Conclusie: het Keynesiaanse conjunctuurbeleid leidt in de praktijk meestal tot een verhoging van de staatsschuld.

In theorie hoeft dat niet: Als men als referentiepunt begrotingsevenwicht zou nemen, met de mogelijkheid van een tekort in slechte en een overschot in goede tijden, dan was er niets aan de hand.

Curatele

Moet de democratie daarom maar afgeschaft worden? Ik zou de laatste zijn om dat te bepleiten. En er is bovendien ook een soort natuurlijke grens voor groeiende staatsschulden. Die is bereikt als de financiers van die schulden – al of niet terecht – niet meer vertrouwen dat overheden nog aan hun verplichtingen kunnen voldoen. Dan zal het de wal het schuldenschip doen keren, zoals nu het geval lijkt te zijn.  Dat zal echter wel met een flinke klap en de nodige averij gepaard gaan. Het Griekse schip van staat dreigt als gevolg daarvan zelfs volledig te zinken.

Het mooie van een crisis is wel dat er soms  goede dingen tot stand komen, die in een ‘normale’ situatie absoluut niet haalbaar zouden zijn. Bijvoorbeeld het onder een soort ‘curatele’ stellen van regeringen die er een financiële puinhoop van maken. Een veelal democratisch tot stand gekomen curatele, dat wel, maar toch. Het IMF wil nog al eens deze rol vervullen, door leningen te verstrekken onder harde voorwaarden.

En in de VS treedt een automatisch bezuinigingsprogramma van $ 1200 miljard in werking als de politiek er (weer eens) niet uitkomt. In het geval van de EU zal de ‘curatele’ uit een supranationaal verdrag moeten bestaan, dat heldere richtlijnen geeft voor de (maximale) omvang van tekorten en dat bovendien gepaard gaat met duidelijke en onontkoombare sancties. Inderdaad, dat is hetzelfde als overhevelen van nationale autonomie naar ‘Brussel’ via b.v. een soort fiscale unie.

Het in 1997 afgesloten Stabiliteits- en Groeipact om begrotingstekorten binnen de perken te houden voldeed hier volstrekt niet aan. De leden moesten elkaar  (via de Europese Raad) op de vingers tikken en dat deze dus niet, temeer daar Duitsland zelf één van de eerste overtreders was.

Van het op 9 december 2011 afgesloten principe-akkoord tussen de Europese leiders kan iets soortgelijks gezegd worden. Okay, het is een stap in de goede richting: De Eurolanden dienen begrotingsevenwicht als ‘gouden regel’ in hun wetgeving op te nemen. Hierover wordt een apart Euroverdrag afgesloten, dat echter……niet automatisch afdwingbaar wordt, want andere lidstaten moeten eerst het initiatief nemen om overtreders voor het Europese Hof van Justitie te slepen. Voorwaar, weer een mogelijkheid voor politici om er onder uit te komen.

De crisis voorbij?

Een plan voor begrotingsdiscipline wordt pas echt geloofwaardig als de politiek, nadat zo’n plan eenmaal genomen is, er niet meer tussen kan komen (‘politician-proof’). Als wettelijk gegarandeerd is dat de Europese staatsschulden op termijn definitief teruggedrongen worden, dan kan ook eindelijk de financiële bazooka van de ECB ingezet worden, die dan op korte termijn als lender of last resort van banken en ook staten kan optreden.

Dat heeft meer effect dan het klappertjespistool dat het Europese noodfonds vooralsnog gebleken is. Tot nu toe waren vooral de Duitsers daarop tegen omdat dat een vrijbrief zou geven voor landen en de politiek om gewoon door te gaan met het maken van schulden. Maar die angst is dan niet meer nodig.

Waarmee niet gezegd is die bezuinigingen onmiddellijk doorgevoerd moeten worden. Dat kan averechts werken in deze sombere tijden. Timing is essentieel. Als er maar gegarandeerd is dat het op termijn goed komt met de staatschulden en de politiek er geen vinger meer tussen kan krijgen. Een op democratisch manier tot stand gekomen extern en onafhankelijk toezicht is daarbij van essentieel belang. Zolang dit niet het geval is blijft het modderen en zullen de financiële markten wel heftig in beweging blijven. Met het risico dat de situatie geheel uit de hand loopt.

Frans Somers 
De auteur verzorgt o.a. colleges over European integration & business. Voor meer informatie:  www.sbci.nl